Zapis panelu dyskusyjnego, który odbył się podczas webinaru Państwowej Inspekcji Pracy „Quo vadis, Inspekcjo?”
Uczestnicy:
Marcin Stanecki, Główny Inspektor Pracy
dr Eliza Maniewska, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Łukasz Sztych, zastępca okręgowego inspektora pracy w Olsztynie
Michał Wyszkowski, zastępca okręgowego inspektora pracy w Poznaniu
Marcin Stanecki, Główny Inspektor Pracy: Zapraszam państwa do dyskusji poświęconej Państwowej Inspekcji Pracy. 105 lat, które inspekcja pracy skończyła w 2024 roku, skłania nas do pewnych refleksji. Dziś chciałbym porozmawiać z zaproszonymi gośćmi na temat środków prawnych wydawanych przez inspektorów pracy. Jak dobrze wiemy, inspektor pracy może wydać środki o charakterze władczym, czyli decyzje administracyjne, oraz wystąpienia. W doktrynie prawniczej trwa spór, czy środki zawarte w wystąpieniu mają charakter władczy czy niewładczy, czy nie wzmacnia tego środka obowiązek poinformowania przez pracodawcę o terminie i sposobie realizacji wniosku zawartego w wystąpieniu; czyli czy samo niepoinformowanie jest wykroczeniem. Jest też koncepcja głoszona przez profesora Sobczyka, że wystąpienie, kiedy rozstrzyga daną kwestię, samo w sobie ma charakter decyzji administracyjnej. Pojawiają się również liczne wątpliwości wokół wystąpienia. Wielu inspektorów zastanawia się, po co kierować wnioski zawarte w wystąpieniu, skoro podmiot kontrolowany nie musi ich wykonywać, bowiem nie istnieją żadne sankcje. Może więc jest to nikomu niepotrzebna robota?
Kierować te wnioski w wystąpieniu czy nie kierować? Czy może poprzestać tylko na decyzjach?
A może nadszedł czas, skoro dużo się mówi o reformie Państwowej Inspekcji Pracy, żeby wymyślić jakiś zupełnie nowy środek prawny, który zrewolucjonizuje i poprawi możliwości działania inspektorów pracy?
Bo nie ulega wątpliwości, że oczekiwania społeczne są takie, że inspekcja pracy ma być organem, który realnie pomaga pracownikom. Wielu pracowników nie chce chodzić do sądów. Z różnych przyczyn, chociażby dlatego, że postępowania trwają długo. Może więc, żeby wyjść naprzeciw oczekiwaniom społecznym, wymyślmy jeszcze coś innego…
Michał Wyszkowski, zastępca okręgowego inspektora pracy w Poznaniu: Może zacznę właśnie od tego tradycyjnego przeciwstawiania sobie nakazu i wystąpienia – nakazu jako decyzji administracyjnej, która jest wyposażona w przymus państwowy wykonania, oraz pozornie niewładczego środka, jakim jest wystąpienie. Faktycznie przywykliśmy do przyglądania się tym podstawowym środkom oddziaływania inspektora pracy, przeciwstawiając je sobie, a ja przekornie powiem, że z naszych doświadczeń wynika, że nie zawsze wystąpienie nie podlega egzekucji, a jego niewykonanie nie jest obłożone sankcją, nie zawsze okazuje się środkiem nieefektywnym.
Weźmy choćby kwestie związane z zatrudnieniem wadliwym na podstawie umów cywilnoprawnych. Nasze doświadczenia pokazują, że wystąpienie może być skutecznym środkiem oddziaływania na kontrolowane podmioty. I myślę, że nie powinniśmy go lekceważyć tylko z tego względu, że formalnie nie podlega egzekucji administracyjnej i jego niewykonanie nie jest obciążone sankcją określoną w przepisach.
Przyglądam się naszym środkom prawnym z perspektywy współpracy z europejskimi partnerami i doświadczeń innych inspekcji pracy w państwach Unii Europejskiej. Miałem okazję zobaczyć, jakiego rodzaju środki prawne są tam stosowane.
W wielu państwach Unii Europejskiej pierwsza reakcja inspekcji pracy na nieprawidłowość w kontrolowanym zakładzie nie ma charakteru decyzji administracyjnej, nie ma charakteru narzędzia, które następnie jest przez państwo egzekwowane i obłożone sankcją za jego niewykonanie.
Oczywiście jeżeli pracodawca nie podporządkowuje się wytycznym inspektora pracy, jego działania nie korygują nieprawidłowości stwierdzonych przez inspektora, to musi się spotkać ze zdecydowaną reakcją ze strony państwa i ze strony organów inspekcji pracy.
Wracając do naszej skuteczności, możemy sobie zadać pytanie: czy na pewno w ręku inspektora, który jest po raz pierwszy w zakładzie pracy albo który spotyka się z pracodawcą po raz kolejny, ale po raz pierwszy dotyka pewnego zagadnienia z zakresu ochrony pracy, dla efektywnego działania, dla skuteczności na pewno jest niezbędne narzędzie w postaci decyzji administracyjnej?
To wiąże się trochę ze sposobem dokumentowania wyników kontroli, z ilością dokumentów, które tworzy inspektor pracy. Przywykliśmy do pewnych tradycyjnych form, mamy dokumenty związane z postępowaniem kontrolnym, protokół kontroli, nakaz, wystąpienie. A być może wystarczyłoby zawrzeć wszystkie zagadnienia ujmowane w tych dokumentach w jednym? Być może, korzystając z doświadczeń innych inspekcji pracy w Unii Europejskiej, warto byłoby się zastanowić, czy podział na nakazy i wystąpienia, do którego tak przywykliśmy przez ponad 40 lat, jest słuszny. Być może w dzisiejszych czasach środki oddziaływania o charakterze niewładczym, ale zagrożone pewną i dolegliwą sankcją w przypadku ich nieposzanowania, byłyby lepszym sposobem reagowania przez inspektora na stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości.
Łukasz Sztych, zastępca okręgowego inspektora pracy w Olsztynie: Nie pozostaje mi nic innego, jak zgodzić się z moim przedmówcą. Prowadziłem kiedyś badania odnoszące się właśnie do środków prawnych, jakimi dysponuje inspektor pracy. Badałem je w kontekście skuteczności egzekwowania wynagrodzeń w naszym systemie prawnym. Niestety tezę, którą sobie postawiłem, czy środki, którymi dysponuje inspektor pracy, są na tyle skuteczne, żeby egzekwować przestrzeganie przepisów o wynagrodzeniach, zweryfikowałem negatywnie: nie są na tyle skutecznie, aby egzekwować przepisy o wynagrodzeniach.
Statystyki prowadzone w Państwowej Inspekcji Pracy wykazują jednak, że w większości przypadków pracodawcy realizują wnioski z wystąpienia. Przybliżmy, o co właściwie w tym wszystkim chodzi. Powstał spór doktrynalny o wystąpienie, które jest niewładczym środkiem oddziaływania na pracodawcę. Jaka w związku z tym jest tak naprawdę jego moc wiążąca? Zgodnie z ustawą o Państwowej Inspekcji Pracy, pracodawca ma obowiązek poinformowania w ciągu 30 dni o terminie i sposobie realizacji wniosku. I doktryna spiera się, czy wystarczy odpisać, że się coś zrealizowało, czy może w ogóle nic nie odpowiadać.
Ja uważam, że wystąpienie i skutek w postaci tego, że pracodawcy jednak realizują ten wniosek, wynika z autorytetu inspektora pracy.
Powinniśmy zmierzać do wprowadzenia jakichś przepisów, które będą dawały instrumenty do tego, że trzeba takie wystąpienie zrealizować. Nie mówię o czymś bezwzględnym, tak jak przy decyzji w wykonaniu, tylko żeby na przykład wprowadzić jako wykroczenie owo niepoinformowanie w ciągu 30 dni o terminie i sposobie realizacji. To będzie dawało przeświadczenie, że jednak trzeba coś zrobić.
dr Eliza Maniewska, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego: W ogóle problem środków, jakimi dysponuje inspektor, ich skuteczności, wbrew pozorom nie jest wycinkowy. To problem systemowy. Proszę mnie poprawić, jeżeli popełniam błąd, ale – idąc od początku – nakaz jest zarezerwowany dla sfery bezpiecznej i higienicznej pracy, prawda? Czyli dobro chronione to życie i zdrowie, będące także w hierarchii dóbr na najwyższym miejscu. Tu nie ma wątpliwości.
Zgadzam się z przedmówcami, że być może dużo bardziej efektywne, również w sferze dotyczącej bhp, byłoby najpierw danie szansy kontrolowanemu podmiotowi, żeby sam naprawił to, co jest do naprawienia, a dopiero potem wkraczanie z silniejszym środkiem.
Trzeba się zastanowić, czy uprawnienie inspektora pracy wynikające z Kodeksu postępowania cywilnego nie powinno być jednak wyraźnie rozszerzone również o ustalenie treści stosunku pracy.
Nie oszukujmy się i nie bądźmy hipokrytami, najważniejszą kwestią z punktu widzenia prawa pracy jest to, żeby w ogóle było wiadomo, czy my jesteśmy w stosunku pracy, czy nie. Bo od tego zależy, czego możemy się domagać. Oczywiście nie mówię tu o sferze bhp, która jest zunifikowana wobec wszystkich wykonawców pracy. Ale za tym musi iść również silny, procesowy, skuteczny środek. Żeby inspektor pracy w sposób łatwy, nieobciążający od strony operacyjnej, mógł egzekwować ochronę pracy z artykułu 24 Konstytucji w drodze przymusu państwowego realnego! Ani jeden, ani drugi środek nie jest do wyrzucenia, tylko do mądrego pogodzenia.
Marcin Stanecki: To prawda, że wnioski w wystąpieniach są wykonywane, co wynika z tego, że inspektorzy mają autorytet i umieją przekonywać. Bo to jest najważniejsze – budowanie szacunku wśród pracodawców i przekonywanie ich, że chcemy, by prawo było przestrzegane. Takie miękkie działania inspektora są bardzo ważne. Pani doktor wspomniała, że nakazy mają chronić ludzi. Ale przecież wnioski w wystąpieniu pośrednio również chronią, bo jeżeli skierowałem wnioski o to, żeby przestrzegać odpoczynków dobowych i tygodniowych, to one są bezpośrednio związane z bezpieczeństwem i higieną pracy. Jeżeli ktoś nie ma zapewnionych tych odpoczynków, naraża na szwank swoje zdrowie i życie. Z powodu przemęczenia może dojść do wypadku, więc te wnioski w wystąpieniach są ważne. Są ważne dla osób, które zwracają się o pomoc do Państwowej Inspekcji Pracy, chociażby dla tych, które nie dostały świadectwa pracy. Gdyby skierowały sprawę na drogę sądową, czekałyby dwa, w Warszawie może nawet trzy lata. My jako inspektorzy potrafimy to świadectwo pracy zorganizować w zdecydowanie krótszym czasie. I to jest rzeczywista pomoc. Bo świadectwo jest niezbędne ludziom, żeby mogli się gdzieś zatrudnić czy nawet zarejestrować w urzędzie pracy, gdzie ten dokument jest wymagany. Zastanawiam się też nad wypowiedzią pana Łukasza, że może warto rozważyć wariant karania za to, że ktoś nie wykonał wniosku zawartego w wystąpieniu.
Chciałbym jeszcze nawiązać do dawania szansy. Z własnych doświadczeń mogę powiedzieć, że dawanie szansy bardzo, bardzo rzadko się sprawdza. Oczywiście były takie podmioty, które dawały słowo honoru, że jak ich nie ukażemy, nie wydamy środków, to one w krótkim terminie wykonają wszystko, co trzeba i doprowadzą stan do porządku. Ale zdecydowana większość niestety nadużywała naszej dobrej woli. Chcę się tu trochę usprawiedliwić, że my podchodzimy nieufnie, bo same podmioty, które kontrolujemy, uczą nas tej nieufności.
Michał Wyszkowski: W wypowiedzi pani dr Maniewskiej wybrzmiało coś istotnego, a podkreślę, jest to osoba, która ogląda Państwową Inspekcję Pracy z zewnątrz. Mówiła pani o łatwości operacyjnej w zastosowaniu środków prawnych przez inspektora pracy. Myślę, że w reformie naszej instytucji istotne byłoby przyjrzenie się nie tylko samym środkom prawnym – temu, na ile nakaz czy wystąpienie są skuteczne jako środek prawny o pewnej charakterystyce pod kątem prawa administracyjnego – ale właśnie łatwości operacyjnej w stosowaniu środków prawnych. Nie chodzi tutaj o wyposażenie inspektora pracy w środki o pewnym charakterze prawnym, ale o skuteczność, efektywność działania, której wszyscy oczekują od Państwowej Inspekcji Pracy.
Marcin Stanecki: To teraz zadam kluczowe pytanie. Decyzja przekształcająca umowy cywilnoprawne w umowę o pracę – czy powinniśmy to wprowadzić jako skuteczne narzędzie przeciwdziałania nadużywaniu umów cywilnoprawnych?
Eliza Maniewska: To jest bardzo wrażliwy temat. Z całą pewnością w tej materii trzeba coś zrobić i to bardzo szybko. Pytanie, czy ma być to rzeczywiście decyzja, którą będzie wydawał inspektor pracy. I jak to się będzie wpisywało w cały system prawny, w szczególności w podział na prawo prywatne i publiczne, z uwzględnieniem zasady wolności nawiązywania stosunku pracy i poszanowania woli stron? Uważam, że uwaga powinna być skierowana na taki środek, żeby inspektor mógł zainicjować bardzo szybkie działanie sądu. Czyli, krótko mówiąc, pozew w postępowaniu nakazowym. Do tego powinien być dołączony, jako środek prawny, odwrócony ciężar dowodu, jakiś element domniemania, żeby pracodawca miał możliwość naprawienia sytuacji.
Na pewno w tej materii trzeba coś zrobić. Ale czy to ma być decyzja administracyjna? Mam w tym zakresie wątpliwości. Na to też są recepty, jak odpowiednia zmiana pozycji inspektora pracy w postępowaniu cywilnym, rozbudowanie postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy w postępowanie nakazowe, które będzie mogło być inicjowane przez inspektora pracy mającego pozycję gwaranta ochrony interesu publicznego bez reprezentowania żadnej strony. Pracownik ma uprawnienie wejścia do postępowania, czy to w charakterze interwenienta, czy to zainteresowanej strony. To naprawdę można rozbudować. A potem sąd wydaje wyrok zgodnie z Kodeksem cywilnym.
Mamy tu konstrukcję prawną przejrzystą też od strony prawa materialnego. Pracodawca się z tym nie zgadza? Składa sprzeciw. I na nim spoczywa ciężar dowodu. Myślę, że to jest operacyjnie lepsze.
Trzeba to naprawdę zrobić mądrze. Jestem zdecydowanie za tym, żeby skończyć z hipokryzją i zacząć się tym zajmować na poważnie. Nie może być tak, że gospodarka zawsze jest ważniejsza od ochrony socjalnej i że rozwój gospodarczy, fiskalne interesy zawsze odbywają się kosztem zwykłych ludzi. Może to zbyt mocno powiedziane, ale ja się po prostu angażuję w to, co robię, i w to, co mówię.
Marcin Stanecki: Może mocno, ale mam wrażenie, że te słowa były bardzo prawdziwe i trudno się z nimi nie zgodzić. Panie Łukaszu, jak pan to widzi jako osoba pracująca w terenie?
Łukasz Sztych: Jestem jak najbardziej za tym, żeby coś z tym wreszcie zrobić. Jeżeli inspektor pracy miałby możliwość wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie przekształcenia umowy o pracę, to postawiłbym dwa warunki.
Po pierwsze, artykuł 22 Kodeksu pracy musiałby być w pewien sposób zmodyfikowany, tak, aby bardziej klarowne były te przesłanki, kiedy inspektor pracy może jednoznacznie stwierdzić, że stosunek pracy ma miejsce. Po drugie, chodzi o to, żeby nie wykształcić przekonania, że inspektorzy będą kwestionować wszystkie umowy cywilnoprawne, umowy zlecenia czy umowy o dzieło. Jest wola stron i prawo przekształcania umów powinno być ograniczone wyłącznie do jaskrawych przypadków, kiedy naprawdę warunki sugerujące umowę o pracę są spełnione łącznie. No i trzecia rzecz, która wynika z pewnej obawy, a ta wynika ze specyfiki naszego urzędu. Są inspektorzy pracy z wykształceniem prawniczym, którzy są kierunkowani na kontrolowanie sfery prawnej ochrony pracy, ale są też koledzy inżynierowie… Nie może być tak, że inżynier zostanie zobligowany do jednoznacznego rozstrzygania kwestii prawnych.
Michał Wyszkowski: Myślę, że tu znowu istotna jest ta łatwość operacyjna. Zwróciłbym uwagę na dualizm orzekania w postępowaniu cywilnym i w postępowaniu administracyjnym. Mamy jego skutki trochę widoczne w przypadku nakazów wypłaty, gdzie wyroki sądów pracy niekoniecznie pokrywają się z treścią decyzji inspektorów pracy. Decyzja musi oczywiście ustąpić pierwszeństwa prawomocnemu orzeczeniu sądu.
Myślę, że jeżeli to postępowanie miałoby być skuteczne i efektywne, musiałoby być powiązane z postępowaniem cywilnym. Czy byłaby to decyzja czy inny środek prawny, musiałby inicjować możliwość postępowania przed sądem pracy, który weryfikowałby ewentualne stanowisko inspektora i w tym zakresie bez żadnych wątpliwości rozstrzygał o tym, czy dany stosunek ma charakter stosunku pracy, czy też go nie ma.
Marcin Stanecki: Dziękuję państwu. Konkludując, wszyscy się zgadzamy, że trzeba coś zrobić z nadużywaniem umów cywilnoprawnych. Ja często spotykam się z sytuacją, że po konferencjach ludzie podchodzą i opowiadają, że oni albo ich znajomi pracują na podstawie umów cywilnoprawnych. Pytają, czy mogą, korzystając z mojej obecności, załatwić, żeby inspektor poszedł i problem załatwił. To są trudne prośby, bo my nie mamy możliwości władczych. A bardzo chciałbym, żebyśmy jako inspektorzy mogli reagować na tę patologię.
Wydaje się, że najprostsze byłyby te decyzje, o których rozmawialiśmy, tym bardziej że wdrożenie dyrektywy platformowej wymusi na naszym ustawodawcy konieczność podjęcia jakichś działań w tym zakresie. Zgadzam się, że nawet jeżeli mielibyśmy możliwość wydawania decyzji, to bez zmiany definicji stosunku pracy nic się nie zmieni.
Musi nastąpić kompleksowa reforma, a nie tylko wyposażenie inspektorów w nowe narzędzia.
Oczywiście tutaj uspokajam, że gdybyśmy dostali te narzędzia, to inżynierowie, czyli osoby odpowiadające za bezpieczeństwo i higienę pracy, nie byliby w to angażowani. Jako inspekcja trochę odwróciliśmy się od bezpieczeństwa i higieny pracy, bo skupiamy się na skargach, a w nich dominują czas pracy i wynagrodzenia. Państwowa Inspekcja Pracy zdecydowanie musi kontynuować działania z zakresu bhp, więc do tych nowych zadań przerzucilibyśmy część prawników. I to też nie wszystkich, bo pamiętajmy, że kształcimy inspektorów pod kątem procedury administracyjnej i ewentualnego postępowania sądowo-administracyjnego. Nie jesteśmy pełnomocnikami procesowymi jak radcowie prawni czy adwokaci.
Też chodziłem do sądu, ale bez aplikacji nie umiałem się w nim poruszać. Przeciwstawienie inspektora pracy profesjonalnemu pełnomocnikowi, który za przeproszeniem zęby zjadł na procedurze, stawia inspektora od razu w gorszej sytuacji. Reprezentując pracownika, dla którego walczę o przekształcenie umowy, zdecydowanie nadużywam jego zaufania, bo istnieje duża szansa, że przegram proces z tego powodu, że nie umiem skonstruować wniosków dowodowych, nie umiem odpowiednio skonstruować mowy końcowej, nie umiem zadać odpowiednich pytań świadkowi. Trudno nam konkurować z profesjonalnym pełnomocnikiem. Dlatego wyobrażam sobie, że gdybyśmy otrzymali te uprawnienia, to powstałaby wyspecjalizowana grupa, która odpowiadałaby już tylko za sprawy sądowe.
Ale też bardzo mi się podoba koncepcja pani doktor. Może rzeczywiście dobrym rozwiązaniem byłoby postępowanie nakazowe.
To jest dopiero początek dyskusji na ten temat. Myślę, że dyskusja będzie bardzo gorąca, bo czeka nas wdrożenie dyrektywy platformowej.
Czekamy też na stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, czekamy na wynik dialogu autonomicznego. Już teraz mogę powiedzieć, bo jeżdżę na konferencje i spotkania z pracodawcami, że praktycznie wszyscy są jednomyślni. I stanowczo protestują przeciwko decyzjom. Uważają, że jest to za daleko idące uprawnienie dla inspektorów.
Ja jestem zwolennikiem swobody zawierania umów, ale ta wolność doznaje też ograniczeń. Mamy wady oświadczeń woli, nie każde oświadczenie woli osoby, która pracuje na podstawie umowy zlecenia, jest wydane w warunkach pełnej swobody. A dochodzi jeszcze brak świadomości, w szczególności wśród osób młodych, niedoświadczonych. Gdybyśmy zaprosili grupę osiemnastolatków, to jestem pewny, że 90 procent z nich nie umiałoby wskazać różnic między umową zlecenia a umową o pracę. Bo tego nie uczą w szkole. Żaden program nauczania nie przewiduje zagadnień z prawa pracy!
Cóż, na tym dzisiaj kończymy. Bardzo państwu serdecznie dziękuję za przyjęcie zaproszenia do dyskusji i za wiele cennych uwag.
Galeria
