„Procedura zgłoszeń wewnętrznych i działania następcze, czyli nowe obowiązki podmiotów prawnych obowiązanych do wdrożenia systemu zgłoszeń wewnętrznych” były tematem wykładu zaprezentowanego przez dr hab. Beatę Baran-Wesołowską podczas webinaru Państwowej Inspekcji Pracy pod hasłem „Sygnaliści – czy jesteśmy gotowi?”.
Na procedurę zgłoszeń wewnętrznych należy patrzeć z dwóch różnych perspektyw.
Po pierwsze można ją podzielić na dwie kategorie:
- elementy obligatoryjne, czyli takie, które muszą znaleźć się w tym dokumencie;
- elementy fakultatywne, których wdrożenie zależy od decyzji konkretnego podmiotu prawnego.
W drugim obszarze warto spojrzeć na procedurę zgłoszeń wewnętrznych z perspektywy trzech aspektów:
- podmiotowego;
- przedmiotowego;
- proceduralnego.
Elementy obligatoryjne procedury zgłoszeń wewnętrznych
Te elementy są statuowane w artykule 25 ust. 1 ustawy o ochronie sygnalistów. To jest pula, która musi się znaleźć w akcie wewnętrznym, jakim jest procedura zgłoszeń wewnętrznych. W ramach katalogu elementów obligatoryjnych należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na to, że podmiot prawny jest zobowiązany do wskazania podmiotów odpowiedzialnych za przyjmowanie zgłoszeń. Może to być wewnętrzna jednostka organizacyjna, może osoba wytypowana w ramach tej organizacji, a także podmiot całkowicie zewnętrzny. Przyjmowanie zgłoszeń to jedyny element w tej ustawie, możliwy – jak to przewidział ustawodawca – do zrealizowania z wykorzystaniem outsourcingu.
W ramach katalogu obligatoryjnego, trzeba ująć sposób przekazywania zgłoszeń, często określany też jako kanały zgłoszeniowe. Ustawodawca wskazał, w jakich kierunkach dany podmiot prawny ma podążać i, co za tym idzie, jakie możliwości zgłoszeń są przewidziane. Ustawa dekretuje je jako: zgłoszenia ustne lub zgłoszenia pisemne.
Oprócz tego, w ramach elementów obligatoryjnych, trzeba także ustalić – zgodnie z ustawowym kwantyfikatorem – bezstronną jednostkę organizacyjną lub osobę do podejmowania działań następczych. I ten podmiot musi funkcjonować w ramach organizacji wdrażającej system zgłoszeń wewnętrznych.
W procedurze trzeba koniecznie zawrzeć też informacje o sposobie postępowania ze zgłoszeniami anonimowymi. Do decyzji podmiotu prawnego należy, czy będzie on w ogóle je przyjmował.
Kolejny element obligatoryjny to kwestie kontaktu z sygnalistą, czyli przyjęcie zgłoszenia oraz przekazanie informacji zwrotnej, o tym, jakie działania następcze zostały podjęte lub są planowane.
I same działania następcze. Elementem obligatoryjnym procedury zgłoszeń wewnętrznych jest ich podjęcie i przeprowadzenie, o czym w dalszej części.
Ostatni, niepomijalny, element w procedurze zgłoszeń wewnętrznych, to ujęcie w niej informacji o możliwości sygnalizacji w ramach zgłoszeń zewnętrznych, na przykład do Rzecznika Praw Obywatelskich lub innych kompetentnych organów.
Elementy fakultatywne procedury zgłoszeń wewnętrznych
Te elementy także są statuowane i przedstawione w ustawie, stanowią one katalog otwarty, czyli w tym przypadku podmiotowi prawnemu pozostawiono pewną swobodę.
Po pierwsze, tutaj jest miejsce na uregulowanie kwestii dotyczącej naruszenia regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych przyjętych jako rozszerzenie zakresu przedmiotowego zgłoszeń, na które może się zdecydować podmiot prawny.
Po drugie, tutaj też pojawia się zagadnienie dotyczące określenia czynników ryzyka dotyczących możliwości wystąpienia naruszeń związanych – między innymi – z obowiązkami regulacyjnymi, albo ryzykiem korupcji.
W ramach elementów fakultatywnych może także być zwarta informacja o tym, że naruszenie prawa w każdym przypadku może być zgłoszone do Rzecznika Praw Obywatelskich, lub do organu publicznego, z pominięciem ścieżki zgłoszeń wewnętrznych.
Ostatni element fakultatywny, który ustawodawca przewidział, to możliwość wdrożenia systemu zachęt do korzystania z procedury zgłoszeń wewnętrznych. A jak ten system zachęt miałby być ukształtowany, to już pozostawiono podmiotom wdrażającym.
Aspekt podmiotowy
Patrząc na procedurę z punktu widzenia aspektu podmiotowego można wyróżnić trzy kluczowe role z nią związane.
Po pierwsze: podmioty odbierające zgłoszenia.
Może to być wewnętrzna jednostka, może to być kolegialny podmiot, na przykład jakiś zespół, ale może to być też pojedyncza osoba funkcjonująca w ramach organizacji. Jest to też jedyny element możliwy do wyprowadzenia na zewnątrz, oczywiście w ramach umocowania prawnego, które otrzyma podmiot zewnętrzny, w ramach odbierania zgłoszeń.
Po drugie: podmiot właściwy do podejmowania działań następczych.
Także w tym przypadku może to być wewnętrzna jednostka lub osoba funkcjonująca w danej organizacji. Z tym, że w tym zakresie ustawodawca określił minimalny standard na poziomie bezstronności. Rozumienie tego terminu może przybliżyć orzecznictwo Sądu Najwyższego, który wypowiadał się, jak rozumieć bezstronność w orzeczeniu z 17 września 2021 roku, wskazując, że bezstronność to obiektywizm, brak uprzedzeń i neutralność wobec stron oraz niekierowanie się przy rozstrzyganiu spraw względami, które miałby inny charakter niż merytoryczny.
Z praktyki widać, że dobór odpowiedniego podmiotu do działań następczych, stanowi faktyczne wyzwanie dla zajmujących się implementacją regulacji dotyczącej ochrony sygnalistów.
Po trzecie: sygnalista
To rola, bez której cały ten proces nie byłby możliwy. I w tym miejscu należy przejść do aspektu przedmiotowego, czyli do tego, co podlega zgłoszeniu.
Aspekt przedmiotowy
Z jednej strony w ustawie jest katalog obligatoryjny zgłoszeń, co do którego ustawodawca – co istotne – nie przewidział wyłączeń. Czyli każdy podmiot, który jest zobligowany do systemu zgłoszeń wewnętrznych, będzie musiał przyjmować zgłoszenia dotyczące całego, obszernego, katalogu obligatoryjnego bez możliwości wskazania, że któryś z jego obszarów uznaje za jego niedotyczący.
Ale jest też druga część, czyli katalog fakultatywny. Może on zostać rozszerzony, ale nie może być rozszerzony całkowicie dowolnie. Otóż ustawodawca daje wskazówki, co można w tym katalogu ująć. Mogą to być obowiązujące w danym podmiocie prawnym regulacje wewnętrzne, albo standardy etyczne. Ale muszą one funkcjonować już wcześniej oraz mieć swoją podstawę w przepisach powszechnie obowiązujących. Dodatkowo jeszcze istnieje ich druga cecha, otóż muszą być z tymi przepisami zgodne. W rezultacie oznacza to, że nie każdy akt wewnętrzny, funkcjonujący w danej organizacji, może być ujęty w katalogu zgłoszeń. Mogą to być na przykład funkcjonujące w danym podmiocie kodeksy etyki.
Warto zwrócić tu uwagę, że w danym podmiocie, gdy zdecyduje się on na rozszerzenie wskazanego katalogu, to wszystkie te dodatkowe zgłoszenia muszą być traktowane i procedowane w jednakowy sposób, z elementami dotyczącymi naruszeń z części obligatoryjnej ustawy.
Kolejny element przedmiotowy, który należy wyróżnić, to kwestia informowania o możliwości dokonania zgłoszenia zewnętrznego.
Aspekt proceduralny
Procedurę przyjmowania i rozpatrywania zgłoszeń można uprościć w ten sposób, że zostaną w niej wskazane kroki, które należy podjąć w ramach przyjęcia i wyjaśnienia wpływającego zgłoszenia.
Po pierwsze, jest to obowiązek potwierdzenia odbioru zgłoszenia, które to potwierdzenie ma być przekazane sygnaliście, a ustawodawca – w ślad za dyrektywą – narzuca swoiste ramy temporalne.
Po drugie, jest to tryb działania związanego ze zgłoszeniami anonimowymi.
Trzecim elementem proceduralnym jest kwestia wspomnianych już kanałów zgłoszeń, czyli ich wybór, odpowiednia konstrukcja i wykorzystanie.
Do części proceduralnej można zakwalifikować też działania następcze, o których za chwilę, a także przekazanie informacji zwrotnej sygnaliście.
Czym zatem są działania następcze?
Po pierwsze, mają one ustawowo nakreślony cel: mają doprowadzić do oceny prawdziwości informacji zawartych w zgłoszeniu, czyli jest to cel weryfikacyjny. Ale jest też cel drugi, który wskazuje ustawodawca, dotyczący przeciwdziałający naruszeniu prawa czyli cel mitygacyjny. Co istotne, działania następcze nie są równoznaczne z wewnętrznym postępowaniem wyjaśniającym. Można powiedzieć, że między tymi dwoma pojęciami zachodzi relacja zawierania. Bowiem działania następcze są szerszym katalogiem, w ramach którego funkcjonują także wewnętrzne postępowania wyjaśniające.
Jak rozumieć działania następcze?
Z pomocą przychodzi ustawodawca, który wskazał otwarty katalog działań, które powinien podjąć podmiot prawny w ramach wyjaśnienia zgłoszenia i przeciwdziałania naruszeniom prawa.
Po pierwsze działanie, czyli konieczność podjęcia jakiejś czynności, aktywności po stronie przyjmującego zgłoszenie podmiotu prawnego. W tym zawartym przez ustawodawcę katalogu są postępowania wyjaśniające, kluczowe do weryfikacji, czy doszło do naruszenia prawa, a jeżeli tak, to w jaki sposób zmitygować jego rezultaty.
Rezultaty z postępowania wyjaśniającego pozwalają na decyzję o podjęciu innych działań następczych. Wydaje się więc, że wewnętrzne postępowanie wyjaśniające, jest niepomijalnym etapem wyjaśniania zgłoszenia. Co prawda ustawodawca nie wskazuje żadnego kierunku co do etapów tego postępowania wyjaśniającego, to wydaje się, że konieczny jest element fazy wstępnej pozwalającej podjąć decyzję, czy zgłoszenie nadaje się do dalszego procedowania.
Innym działaniem następczym, które wskazuje ustawodawca, jest wszczęcie kontroli lub postępowania administracyjnego. W przypadku wewnętrznych postępowań wyjaśniających, wszczęcie kontroli wewnętrznej wydaje się jak najbardziej możliwe, natomiast w kontekście postępowania administracyjnego, to w moim przekonaniu, ujęcie jest nieprecyzyjne, ale może nim być informacja do właściwych organów, które takie postępowanie administracyjne będą mogły wszcząć na podstawie otrzymanej informacji.
Trzecia kategoria działań następczych przewidzianych przez ustawodawcę, to wniesienie oskarżenia. Patrząc na to z perspektywy podmiotu prawnego, istnieje jedynie możliwość prywatnego aktu oskarżenia. Można też, w konsekwencji postępowania wyjaśniającego, wziąć pod uwagę zgłoszenie do organów ścigania, a te w wyniku swoich działań, mogą je zakończyć wniesieniem aktu oskarżenia z oskarżenia publicznego.
Co prawda, możliwość zawiadomienia organów ścigania o popełnieniu przestępstwa nie została wprost ujęta w katalogu działań następczych, ale, mając na uwadze cały system prawny i obowiązki wynikające z norm prawnych, wydaje się to być jak najbardziej uzasadnione.
Także działania w celu odzyskania środków finansowych zostały ujęte przez ustawodawcę. Może to być wezwanie do zapłaty, albo cywilne, klasyczne powództwo o zapłatę.
W ramach działań następczych ujęte zostało także zamknięcie procedury realizowanej w ramach systemu zgłoszeń wewnętrznych.
Podsumowanie
Warto podkreślić, że działania następcze każdorazowo będą wyglądały inaczej. Każda sprawa, każde rozpatrywane zgłoszenie, z uwagi na swoje indywidualne aspekty i cechy, będzie wymagało nieco innego podejścia. Dlatego też działania następcze mogą mieć charakter zarówno karno-prawny, cywilno-prawny, prawno-pracowniczy, administracyjno-prawny lub dyscyplinarny.
Jednocześnie ustawę o ochronie sygnalistów należy czytać, rozumieć i interpretować wspólnie z innymi aktami normatywnymi, które obowiązują w naszym porządku prawnym.
Rozwiązanie przyjęte w ustawie o ochronie sygnalistów cechują wady i zalety.
Zalety: katalog dróg prawnych możliwych do podjęcia, jest otwarty.
Wady: brak klarownej ścieżki, którą powinien przejść podmiot prawny, a to generuje pewnego rodzaju ryzyko arbitralizmu i woluntaryzmu.
