Główny Inspektor Pracy Marcin Stanecki
Wykład w ramach webinaru „Quo vadis, Inspekcjo?”
Państwowa Inspekcja Pracy, zgodnie z ustawą ustrojową, jest powołana do kontroli i nadzoru przestrzegania przepisów prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy oraz legalności zatrudnienia.
Geneza inspekcji pracy sięga XIX wieku. Pierwsza inspekcja pracy powstała w 1833 roku w kapitalistycznej Anglii. Polska nie istniała wówczas na mapie Europy. Inspekcja pracy powstała u nas po odzyskaniu niepodległości w roku 1919 i obecnie, w 2024 roku, obchodzimy 105. urodziny.
Bardzo lubię czytać wspomnienia głównych inspektorów, inspektorów pracy z dwudziestolecia międzywojennego, więc pozwolę sobie przytoczyć jeden z moich ulubionych cytatów, który pokazuje, że problemy, przed którymi staje inspekcja pracy w Polsce, są ciągle takie same i upływ czasu niczego nie zmienia. Główny inspektor pracy Marian Klott, pełniący tę funkcję przez blisko 20 lat, do wybuchu II wojny światowej, w jednym ze sprawozdań napisał:
„Nie ma takiego aktu ustawodawczego w zakresie spraw społecznych, który by nie obciążał inspektorów pracy coraz to nowymi pracami na coraz to nowych odcinkach. Jeżeli inspektor pracy ma mieć przed sobą jakąś perspektywę awansu, dojścia do jakiejś niezależności w życiu osobistym i społecznym, to nie można człowiekowi, od którego wymaga się wiedzy technicznej, ekonomicznej, sądowej, hartu, taktu, inicjatywy, odwagi, jako szczyt kariery zaproponować 260 zł miesięcznie”.
Niestety te słowa są wciąż aktualne. Marian Klott mówił też, że inspektor pracy nie jest urzędnikiem, to jest najwyższy typ idealisty, najwyższy typ społecznika. I chociaż upłynęło 105 lat, misja Państwowej Inspekcji Pracy nie uległa zmianie.
Dlatego, żeby tę misję skutecznie realizować, musimy być wyposażeni w odpowiednie narzędzia, środki prawne pozwalające na realizowanie zadań, które stoją przed Państwową Inspekcją Pracy. A jednym z takich zadań jest reagowanie na zawieranie umów cywilnoprawnych w warunkach charakterystycznych dla stosunku pracy. Obecnie nasza ustawa pozwala nam na kierowanie wystąpień, ale wnioski w nich zawarte nie mają charakteru władczego. Możemy również kierować polecenia. Poza tym możemy wnosić powództwa do sądu pracy na rzecz osoby zainteresowanej, nawet wbrew jej woli. Możemy się przyłączać do takiego postępowania, możemy być pełnomocnikiem pracownika.
Kolejną instytucją przysługującą inspektorowi pracy, który chce przeciwdziałać patologiom związanym z naruszeniem przepisów zawartych w artykule 22 Kodeksu pracy, jest ściganie wykroczeń na zasadach określonych w Kodeksie postępowania wykroczeniowego i udział w sprawach o wykroczenia w charakterze oskarżyciela publicznego. Ostatnią zaś możliwością, którą mógłby wykorzystać inspektor pracy, jest złożenie zawiadomienia o przestępstwie z artykułu 218 paragraf 1 Kodeksu karnego – czyli złośliwe lub uporczywe naruszanie praw pracownika – i udział w tych sprawach w charakterze oskarżyciela posiłkowego.
Oczywiście, aby inspektor pracy mógł skorzystać z możliwości, które przewiduje ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, musi najpierw przeprowadzić kontrolę. Kontrola, w przeciwieństwie do procesu sądowego, charakteryzuje się tym, że co do zasady inspektorzy działają szybko. Czas przeznaczony na kontrolę to zazwyczaj kilkanaście dni. Co ważne, osoby składające skargi nie muszą brać udziału w postępowaniu kontrolnym, to inspektor pracy bierze na swoje barki cały ciężar dokonania ustaleń. Natomiast w procesie sądowym zaangażowanie strony jest wymagane.
Dla osób szukających pomocy u Państwowej Inspekcji Pracy istotne jest także to, że zainicjowanie naszych czynności ma charakter odformalizowany. Mam na myśli to, że napisanie pozwu, czyli kwalifikowanego pisma procesowego, wymaga jednak dużego zaangażowania. Procedura cywilna wprowadza określone wymogi, które trzeba spełnić, żeby nadać bieg pismu procesowemu. Natomiast w przypadku złożenia do nas skargi, pisma z prośbą o pomoc, wystarczy napisać je własnymi słowami. Tak, jak się umie. Nie ma tutaj żadnych skomplikowanych rygorów formalnych jak w procedurze cywilnej. Oczywiście, przyjmuje się, że pismo powinno spełniać warunki skarżącego, ale tu chodzi jedynie o podstawowe informacje.
Z naszych sprawozdań wynika, że to właśnie polecenia i wystąpienia są najczęściej stosowanymi środkami prawnymi w reakcji na nieprawidłowo zawartą umowę cywilnoprawną, czyli taką, która została zawarta w warunkach charakterystycznych dla stosunku pracy. I tutaj pojawia się jeszcze jedna różnica między kontrolą a postępowaniem sądowym: nasz środek w postaci wystąpienia lub polecenia jest dużo szybszy, bardziej efektywny dla skarżącego, jeżeli mówimy o efekcie w postaci uzyskania umowy o pracę. Procesy sądowe, jak wszyscy wiemy, trwają niestety bardzo długo, niekiedy wiele lat. Natomiast, jeżeli inspektorowi pracy uda się skierować wniosek i pozyskać umowę o pracę, działanie zakończy się w ciągu kilku miesięcy.
Oczywiście musimy pamiętać, że wystąpienie jest środkiem o charakterze niewładczym. Nie nakłada ono na podmiot kontrolowany, na pracodawcę, obowiązku wykonania zawartego w nim wniosku. To właśnie odróżnia je od decyzji administracyjnej, która ma charakter władczy i rodzi obowiązek wypełnienia przez kontrolowanego. Ale ten niewładczy środek w postaci wniosku zawartego w wystąpieniu przynosi efekty – w 2023 roku 1387 osób uzyskało umowę o pracę na skutek złożonych wniosków, a kolejne 189 osób dostało umowę o pracę na skutek 98 wydanych poleceń.
Skoro jest to środek niewładczy, to wyłącznie zasługą inspektorów pracy jest to, że udało się przekonać pracodawcę do zmiany kwalifikacji prawnej umowy. To świadczy o profesjonalizmie inspektorów pracy, ich umiejętności perswazji oraz znajomości przepisów prawa. To jest bardzo duży sukces inspektorów pracy.
Moglibyśmy godzinami debatować i zastanawiać się nad tym, czy wystąpienie jest korzystne, czy niekorzystne z punktu widzenia instytucji kontrolnej, skoro nie ma charakteru władczego, a jednak przynosi wymierne efekty. W doktrynie prawniczej trwa spór co do tej władczości. Warto wspomnieć w tym miejscu, że chociażby profesor Sobczyk twierdzi, że wystąpienie wtedy, kiedy zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne, chociażby takie, żeby naliczyć i wypłacić ekwiwalent pieniężny czy wydać świadectwo pracy, to ma charakter decyzji administracyjnej, od której przysługuje prawo odwołania do drugiej instancji i w konsekwencji do sądu administracyjnego. Warto zwrócić uwagę, że podmiot kontrolowany ma obowiązek w terminie 30 dni poinformować o sposobie realizacji wniosku zawartego w wystąpieniu.
Poza wnioskami i poleceniami, które – jak wskazałem – przynoszą wiele korzyści i są tak naprawdę efektywnym środkiem inspektora pracy, pomimo wszelkich niedoskonałości, kolejnym możliwym narzędziem działania inspektora pracy są pozwy, czyli możliwość złożenia pozwu do sądu pracy o ustalenie istnienia stosunku pracy. Inspektorzy pracy nie korzystają zbyt często z tej możliwości. Wynika to z tego, o czym już wspomniałem wcześniej, że postępowania sądowe są bardzo długie. Poza tym nie ma co ukrywać, często osoby, które pracują na podstawie umów cywilnoprawnych, nie życzą sobie tego. Inspektor pracy może wbrew woli i wiedzy osoby zainteresowanej złożyć powództwo do sądu. Ale biorąc pod uwagę to, że sądy często zaczynają rozprawę od pytania, jaka jest wola stron, złożenie takiego powództwa wydaje się niecelowe i nieekonomiczne.
Należy też pamiętać, że procesy sądowe wymagają wiedzy, której my inspektorzy pracy nie mamy, ponieważ nie jesteśmy kształceni z procedury cywilnej. Jesteśmy kształceni w zakresie wiedzy, ale procedury administracyjnej, możliwości wniesienia odwołań czy wydawania decyzji, więc trudno oczekiwać, że inspektor pracy będzie w stanie stawić czoła profesjonalnemu pełnomocnikowi.
Poza tym niezmiernie ważną możliwością działania inspektora pracy jest ściganie wykroczeń. Mamy wykroczenie w Kodeksie pracy polegające na tym, że, jeżeli ktoś zawiera umowę cywilnoprawną w warunkach charakterystycznych dla stosunku pracy, to popełnia wykroczenie. Inspektor pracy może wszcząć wówczas postępowanie o wykroczenie bez wszczynania procedury przed sądem pracy. Możemy znaleźć nawet odpowiednie stanowiska doktryny – zdania są tu podzielone, ale ja przychylam się do poglądu, że inspektor pracy może wszcząć postępowanie w sprawach o wykroczenia, może wszcząć postępowanie mandatowe. Jest to najprostszy, najbardziej ekonomiczny środek dla inspektora pracy, kiedy przekona osobę odpowiedzialną za zawarcie umowy cywilnoprawnej w warunkach charakterystycznych do stosunku pracy do podpisania mandatu. Podpisanie się na mandacie oznacza przyznanie się do winy i z chwilą złożenia podpisu, ten mandat staje się prawomocny.
Osoba, która popełniła czyn zabroniony, może złożyć wniosek do sądu o uchylenie mandatu. Takie sytuacje zdarzają się rzadko. Należy jednak pamiętać o tym, że nawet jeżeli inspektor pracy ukaże osobę odpowiedzialną za naruszenie prawa, to nie ma to żadnego wpływu na ewentualny proces przed sądem pracy. To może być tylko argument, którego może użyć strona dochodząca w sądzie swoich praw i domagająca się roszczenia w postaci uznania umowy cywilnoprawnej za umowę o pracę, ale nie przesądza, że mamy do czynienia z umową o pracę.
Gdyby osoba, co do której istnieje uzasadnione podejrzenie, że popełniła wykroczenie, odmówiła przyjęcia mandatu bądź inspektor skierowałby od razu wniosek o ukaranie, to uznanie działania osoby odpowiedzialnej za wykroczenie i prawomocny wyrok sądu wykroczeniowego też nie będzie miał wpływu na toczący się proces przed sądem pracy, ponieważ tylko prawomocny wyrok sądu karnego wiąże sądy cywilne. Wyrok w zakresie postępowania wykroczeniowego będzie miał tylko charakter pomocniczy, nie będzie wiążący. Nie przesądzi, że mamy do czynienia z umową o pracę, a nie z umową cywilnoprawną. Może być wzięty pod uwagę przez sąd pracy, ale tylko może być wzięty, nie ma natomiast pewności, nie przesądzi o wyniku sprawy. Może się więc zdarzyć sytuacja, że będziemy mieli prawomocny wyrok skazujący za wykroczenie, w którym uznano, że doszło do naruszenia przepisów, a przed sądem pracy nie uda się ustalić, że doszło do zawarcia umowy o pracę.
Wierzę też w sens swobody zawierania umów, którą reguluje Kodeks cywilny. Zgadzam się, że jest to podstawowa zasada, niezmiernie ważna w obrocie prawnym, ale pamiętajmy, że chociaż Kodeks cywilny wprowadza swobodę zawierania umów, to ona nie ma charakteru absolutnego, doznaje wyłączeń. Kodeks cywilny mówi, że ta swoboda może być wyłączona, bo nie może ograniczać właściwości natury zobowiązania ustawy, nie może być sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Dlatego chcielibyśmy mieć możliwość wydawania decyzji administracyjnych, które pozwoliłyby przekształcać umowy cywilnoprawne w umowy o pracę.
Chcielibyśmy działać tam, gdzie dochodzi do zjawisk patologicznych, gdzie ludzie są wykorzystywani. Z informacji, które pozyskujemy ze skarg wpływających do Państwowej Inspekcji Pracy, często wynika, że ta swoboda zawierania umów bywa zaburzona, ponieważ strona pracownicza, że tak to nazwę, czy zleceniobiorca podpisuje umowę zlecenia, bo nie ma innej możliwości, bo ma trudną sytuację finansową i potrzebuje środków do życia, albo nie zna różnicy między umową zlecenia a umową o pracę. To się bardzo często zdarza.
Tu jako przykład mogę podać audycję radiową, w której braliśmy udział. Przeprowadzono tak pewne doświadczenie. Rozmawiano z osobami młodymi, które pracują na zlecenie. Na początku były one zadowolone, cieszyły się, że mają pracę i zarabiają. Kiedy uświadomiono im, czym różni się umowa zlecenia od umowy o pracę, wszyscy przepytywani chcieli mieć umowę o pracę. To oznacza, że osoby zawierające umowę cywilnoprawną często nie wiedzą, że zawarcie umowy o pracę jest dla nich korzystniejsze.
Warto też zwrócić uwagę na to, że spotykamy się nie tylko z umowami zlecenia z zagwarantowaną minimalną stawką godzinową, coraz częściej mamy do czynienia również z umowami cywilnoprawnymi nienazwanymi, kiedy ludzie otrzymują wynagrodzenie za wynajem roweru, za noszenie plecaka z logo czy za wynajęcie samochodu. Rynek wciąż tworzy przeróżne konstrukcje prawne pozwalające obchodzić przepisy o minimalnej stawce godzinowej.
Biorąc to wszystko pod uwagę, pomimo tego, że zdania są rozbieżne, uważam, że Państwowa Inspekcja Pracy powinna mieć skuteczne narzędzia działania. Oczekiwania społeczne wobec Państwowej Inspekcji Pracy są olbrzymie. To przede wszystkim do nas przychodzą ludzie, bo bardzo wiele osób boi się sądu, nie umie się poruszać na drodze sądowej, nie stać ich na profesjonalnego pełnomocnika. Całą nadzieję pokładają w Państwowej Inspekcji Pracy. A my, żeby te oczekiwania społeczne spełnić, musimy mieć możliwość realnego działania. A taką możliwością realnego działania będzie wyposażenie inspektorów pracy w decyzje administracyjne z zaproponowanym przez nas trybem odwoławczym.
Tym trybem odwoławczym byłaby droga przed sądem pracy, który ma możliwość dokonania swobodnej oceny dowodów na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, co stwarza możliwość weryfikacji. Poza tym, to co niezmiernie ważne, inspektorzy pracy są odpowiedzialnymi profesjonalistami. To są ludzie, którzy odbywają roczną aplikację, którzy się szkolą, którzy posiadają olbrzymią wiedzę, więc ryzyko, że inspektor będzie nadużywał swojego uprawnienia, jest naprawdę minimalne.
I myślę, że warto, aby ustawodawca spełnił nasze oczekiwania. Tym bardziej, że jesteśmy zobligowani do wdrożenia tak zwanej dyrektywy platformowej, która mówi o tym, że inspekcja pracy musi mieć skuteczne możliwości działania, jeżeli chodzi o przekształcanie umów cywilnoprawnych w umowy o pracę. Wierzę więc głęboko, że uda nam się zmienić Państwową Inspekcję Pracy, dzięki czemu będziemy mogli działać realnie i skutecznie, by spełniać oczekiwania społeczne, które są podnoszone w odniesieniu do nas.